Compras públicas e inovação: os avanços do Marco Legal das Startups

As compras públicas podem ser instrumento valioso para a execução de políticas públicas de inovação. No Brasil, a Lei 10.973/2004, conhecida como Lei de Inovação, reconhece esse valor com mais força desde 2016, quando foi alterada para criar medidas de estímulo a empresas e à ciência e tecnologia. Dificuldades diversas relacionadas ao arcabouço jurídico de licitações, às compras públicas e às definições da encomenda tecnológica, tipo específico criado na Lei de Inovação, prejudicaram compras públicas de inovação até os dias de hoje, com poucas exceções.

Atualmente, o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 146/2019, o Marco Legal das Startups (MLS), abre uma nova porta para avançarmos com o uso do poder público de compra para promoção de inovações. Após ter sido aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro passado, e no Senado, em fevereiro de 2021, o projeto retornou a Câmara para análise terminativa. Sua aprovação pode significar um avanço significativo para diversos setores empreendedores do país.

As modificações de 2016 da Lei de Inovação tentaram promover compras públicas para a inovação por meio da figura da encomenda tecnológica, espécie de compra pública que dispensa certame licitatório para “realização de atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto, serviço ou processo inovador” (art. 20 da lei). A peculiaridade das encomendas tecnológicas, em oposição às compras públicas tradicionais, é a possibilidade de contratação a partir de um problema técnico, e não da descrição precisa do que se vai contratar, além disso da previsão do risco de a solução tecnológica não ser obtida em sua totalidade (o que é chamado de risco tecnológico). Portanto, contrata-se o esforço empregado para o resultado almejado, contando que esse pode não lograr sucesso.

O risco tecnológico, de acordo com o Decreto Federal nº 9.283/2018, é a “possibilidade de insucesso no desenvolvimento de solução, decorrente de processo em que o resultado é incerto em função do conhecimento técnico-científico insuficiente à época em que se decide pela realização da ação”. Ou seja, o risco tecnológico equivale à incerteza da possibilidade de uso efetivo da tecnologia para uma finalidade específica almejada. Um bom exemplo é encontrado em situações relacionadas ao desenvolvimento de vacinas para doenças novas: embora haja conhecimento científico e tecnológico sobre vacinas, diante de uma nova doença, não se sabe se a tecnologia existente será suficiente para desenvolvimento de uma vacina efetiva contra a doença – é importante salientar que esse não é o único exemplo de risco tecnológico.

Dada a exigência legal de risco tecnológico para uso de compras públicas para inovação, restringiu-se a capacidade de que órgãos da Administração Pública conseguissem incorporar soluções inovadoras em suas rotinas administrativas. Isso não é necessariamente ruim: a exigência de risco tecnológico diferencia compras grandiosas e relevantes que envolvam pesquisa e desenvolvimento de produtos de compras corriqueiras. Contudo, a impossibilidade de usar compras públicas para inovação faz com que o país desperdice potencial para promover a descoberta e implementação de alternativas inovadoras que não necessariamente envolvam risco tecnológico, como parece já ser a prática internacional [1].

É nesse contexto que são bem vindas as regras do projeto do MLS que permitem ao Poder Público contratar de forma mais inteligente e dessa forma estimular a economia da inovação e o Estado Empreendedor [2] no Brasil. Indo além de medidas de incentivo ao ambiente de negócios de startups, busca-se também estabelecer princípios e diretrizes à atuação da administração pública e criar uma modalidade de licitação e um regime próprio de contratação de soluções inovadoras pelo Poder Público.

O MLS inova em duas principais frentes na discussão de compras públicas de inovação: (i) cria um regime especial de licitação, que mescla regras gerais previstas na Lei 8.666/1993 com regras próprias aplicáveis apenas ao processo de seleção de soluções inovadoras a serem contratadas pelo Estado (artigo 13 do MLS); e (ii) prevê uma nova modalidade de contrato administrativo, chamado Contrato Público para Solução Inovadora – CPSI (artigo 14 do MLS).

Entre as regras específicas do regime especial, merecem destaque:

(i) a possibilidade de restringir a participação na licitação apenas às startups;

(ii) a dispensa de descrição prévia de soluções técnicas no edital, permitindo-se a delimitação do escopo a partir de problemas e resultados esperados, como nas melhores práticas de inovação;

(iii) os critérios de julgamento das propostas por comissão especial, que devem incluir potencial de resolução da proposta, seu grau de desenvolvimento, viabilidade e maturidade do modelo, viabilidade econômica, demonstração comparativa de custo-benefício e da economia gerada à Administração Pública, não podendo levar-se em conta, de forma isolada, o preço indicado;

(iv) a possibilidade de seleção de mais de uma proposta, desde que previsto um limite no edital; e

(v) a faculdade de a Administração Pública, mediante justificativa expressa e sob determinadas condições, aceitar um preço superior ao inicialmente estimado com base em análise de custo-benefício.

A grande diferença em relação à encomenda tecnológica da Lei de Inovação é que, na proposta do MLS, não há necessidade de comprovar risco tecnológico para a Administração contratar de acordo com as melhores práticas de inovação: a partir de descrição de problemas e resultados esperados, sem estar atrelado a uma métrica específica de menor preço, necessariamente.

A partir do regime especial de licitação, o MLS prevê que a Administração pode celebrar o CPSI com a empresa vencedora, um instrumento notadamente mais adequado e favorável à contratação de inovação pelo poder público.

Três exemplos ilustram a busca pela inovação no CPSI: a centralidade da estipulação de metas, que denotam foco em resultados e flexibilidade de meios para alcançá-los, o que constitui premissa necessária de processos inovadores; a discricionariedade de definição, caso a caso, de quem será o titular dos direitos patrimoniais sobre as criações resultantes da contratação, permitindo que os particulares, a juízo da Administração Pública, participem dos resultados da exploração comercial do objeto da licitação; a possibilidade de contratação direta de fornecimento da solução ou do produto, após o período de 2 (dois) anos de CPSI, caso a solução seja benéfica à Administração. Em suma, o CPSI é mais flexível quanto à distribuição de riscos e de benefícios oriundos da contratação, propiciando a apresentação de propostas inovadoras em licitações públicas e sua incorporação pelo Estado.

A contratação pública é elemento central de uma política de inovação do lado da demanda. Devido ao seu grande poder de compra, os governos podem direcionar a procura por inovação, influenciando, assim, a difusão de inovações de forma mais ampla. O MLS tem potencial para destravar compras de inovação em diversos setores, como saúde e educação, entre outros.

Fonte: JOTA

Imagem: Pixabay